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重塑基本养老和企业年金之间关系

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重塑基本养老和企业年金之间关系

时间:文章来源:杜永茂 杨群[ 字体:]

一、从经济学的角度看基本养老和企业年金的关系

基本养老和企业年金之间的关系,国策是:基本养老是养老保障的基础,是第一支柱,企业年金是基本养老的补充,是第二支柱。从经济学的角度看它们之间的关系,实质上是政府和市场的关系,如果把强制性的基本养老看做“政府”,自愿性的企业年金看成“市场”的话。

在全球老龄化的背景下,几十年来,发达国家在养老金制度建设的调整上,是千方百计引入市场因素,弱化国家作用;整体潮流是:建立一个既有国家提供又有市场提供,既发挥个人能动性又注重企业积极性的混合型体制。

在各国人口老龄化的背景下,如果国家在养老制度中过分注重政府的责任,无疑是把国家作为养老债务的最大承担者,很可能使得政府财务的可持续性成为问题,而注重第二支柱的企业年金制度,实际就是发挥市场、个人、企业和社会作用,否则这个补充性的制度就没有起到真正的补充作用,实质是政府没有正确处理国家与市场的关系。

二、政府目前在基本养老和企业年金的关系处理上存在的问题

第一个问题是“厚此薄彼”

政府目前在完善基本养老制度建设上花了大功夫,投入了大量的人力和物力,但在对阻碍企业年金发展的关键制度问题上鲜有突破,使得第二支柱企业年金发展举步维艰,甚至沦入被指责为“富人俱乐部”的尴尬境地。

政府没有意识到在中国迅速老龄化的背景下,不光第一支柱的普及需要加速,第二支柱建设也刻不容缓了:在整体养老制度的顶层设计中,应利用后发优势,迅速吸取发达国家的经验以及中东欧国家改革中的明智做法,调整养老制度建设举措。

第二个问题是大包大揽

体现之一是基本养老设计的目标替代率太高。

目前公务员和事业单位退休人员养老金的实际替代率是90%-120%,城镇职工基本养老替代率70%-80%左右(上海、北京等特大型城市实际替代率已经连年下降,达到40%左右)。替代率偏高,在老龄化的背景下,容易引发政府未来的财务持续性风险,我们分别以希腊和荷兰为例,探讨养老责任在何种制度安排下更为妥当的问题:

希腊第一支柱的公共养老金,替代率达到95.7%,几乎为全球之最,仅次于石油立国的沙特和2008年底濒于破产边缘的冰岛;公共养老金财富总额男达到52.8万,女60.9万,覆盖率达到100%;而希腊养老高福利主要来自于国内借贷和欧盟支援,在老龄化背景下,政府背负的高昂的养老等福利最终使得希腊成为欧债危机中的风暴中心。

而希腊第二支柱自愿性的私人养老金“职业保险基金”(相当于我国的企业年金),截至2007年,参与人数仅为1.18万人,占劳动人口492万的0.2%,全部资产仅为2460万欧元,占当年GDP的0.01%,在OECD成员国中倒数第一,与同年OECD成员国75.5%的平均值相去甚远。

荷兰和希腊人口差不多,但荷兰职业年金的参与率高达69.3%,2007年GDP为5595亿欧元,而职业年金资产是它的132%,高达7398亿欧元,从待遇率(是衡量养老金水平慷慨度的一个工具)比较,荷兰公共养老金的待遇率是44%,希腊高达73%,但由于职业年金的存在,荷兰的公共和私人养老金之和的待遇率则高达73.8%,而希腊仍为73%,荷兰的公共养老金支出远低于希腊,但民众的实际退休水平却与希腊大致相同。通过比较可以看出:私人养老金与政府财政压力之间存在此消彼长的关系。

再看美国,截至2010年底,美国企业年金规模达到13.34万亿元( 董登新博客:《企业年金是未来养老金入市主力》),覆盖就业人口的50%-60%,发达的企业年金极大地弥补了公共养老金水平的低下,也为美国养老金的待遇率做出了贡献,美国第一支柱养老的的财务状况非常好,目前累计余额达2.54万亿美元,为全球公共养老金资产总额的将近一半,半个世纪以来,对美国财政预算平衡作出了难以估量的巨大贡献。

所以,在全球老龄化的背景下,希腊危机应作为养老金制度的反面教材,而荷兰经验应该作为一种范本;

截止2010年,我国基本养老金的累计节余约是1.5万亿,而财政从1997年开始历年对基本养老的贴补总和也达到1.03万亿,两者大致平衡,如果算上因挪用个人账户形成的负债1.5万亿,公共养老金实际积余资产可能是负数,照目前老龄化和通货膨胀的速度,政府以财政补贴承担养老债务的方式,未来财政贴补额度会越来越大(1997年养老保险基金收不抵支的省有5个, 2010年在持续扩面的情形下,收不抵支却达到15个省(含兵团),财政补贴逐年扩大,1999年仅补贴180多亿元,以后逐年攀升,到2010年已经扩大到1954亿元),但是,老百姓的感受却没有与政府的付出保持同步,尽管养老金水平连续多年上调,但百姓依然感觉养老金水平过低,特别是老龄化水平高、生活费用水平高的上海、北京等特大型城市,如上海政府对养老金的年贴补目前已经破百亿,成为仅次于公共交通建设的政府第二大支出,但在每年的“两会”上,代表退休工人利益的机构都要提出养老金待遇水平太低、希望提高的提案)。

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体现之二是基本养老费率太高,引发两个问题:

一是基本养老的制度执行力存在问题

我国的城镇基本养老目前制度设计各地区不一,但发达地区评估缴费率个人大约11%,企业大约17%,合计缴费率为28%,个别老龄化严重的地区如上海为30%,而国际基本养老金的缴费率情况是,老龄化严重的欧洲发达国家,缴费率一般在20%左右,如英国23.8%,荷兰23.55%,瑞典17.21%,比利时17%,但美国只有12.5%,老龄化特别严重的德国也仅仅是19.9,日本15.67;其他发展中国家绝大多数在10%以下,如墨西哥6.5%,泰国6.5%,南非3%,印尼6%,人口大国印度也只有16%,估算世界养老第一支柱平均缴费水平在15%以下;

目前统计上费率高于中国的世界上其他国家仅有5个,即新加坡、乌克兰、匈牙利、意大利、巴西、西班牙;这些高于中国的国家,一般有两个原因:一是费率里面包含其他,如新加坡公积金不仅仅是用于养老,还用于住房的社会保障,为一个统括缴费率;乌克兰还包括社会救助;匈牙利则包括强制性私人养老金缴费在内;巴西包括社会救助;而意大利和西班牙,总所周知:发生债务危机,且养老福利导致国家债务太重。

目前基本养老费率太高,导致一系列执行力问题,如:

逃漏现象严重,制度执行成本高,征缴困难

如06年到09年,非正常退休人数从63万攀升到86万,人社部门在基本养老的征收方面,动用了很多手段,仍显得工作开展困难、人力不够,制度执行成本高,跟基本养老征缴的费率太高不无关系。

缴费工资基数逐年下降:

扩面造成的工资较低的人员加入是一个原因;但不排除企业上报工资基数尽量压低的可能性。如下图的测算,无论那种测算结果,缴费工资基数占社平工资的比率在下降,经济的发展伴随着通胀导致的工资上涨因素,在下面图一中新加入职工每年不超过7%的情况下的扩面和工资上涨(中国工资上涨大约也在年7%)这两个因素作用结果方向应是不确定,但目前的结果却是缴费工资基数呈趋势性逐年下降。

缴满15年就尽量不再缴纳 最低缴费年限法国为37.5年,OECD平均年限是40年,而中国规定是15年,制度设计上,不仅仅缴费与退休后的养老金收入之间正向关系不明显,也因为养老金缴费费率太高,造成绝大多数人在缴费满15年之后,千方百计不再缴费。 4、守法企业负担沉重,社会逆向选择明显

由于上述原因,守法企业在较高的养老缴费制度下,如果不选择压低基数、尽量帮助职工逃漏、交满15年就帮助职工实现不再缴纳(提前或非正常退休)的方式,在社保缴费数额高低和个人获得养老金额之间相关系数微乎其微的情况下,企业选择守法却反而是不理性的行为,从整个社会来看,就是逆向选择行为的上升,“劣币驱良币”效应明显。

图一:缴费工资基数逐年下降

年份 征缴收入(亿元) 年底参保缴费职工(万人) 新增参保职工净增量(万人) 新参保职工实际增量(万人) 年中假定参保缴费职工(万人) 缴费工资基数(元) 社平工资(元) 缴费工资基数占社平工资的比率(%)
A B A B
2004 3585 12250 604 805 11847 11462 11085 16024 71.5 69.1
2005 4312 13120 870 1160 12540 13025 12449 18364 70.9 67.8
2006 5215 14131 1011 1348 13457 14679 13979 21001 69.9 66.5
2007 6494 15183 1052 1403 14482 16986 16201 24932 68.1 64.9

资料来源:《2011中国养老金发展报告》郑秉文主编

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图二:非正常退休人数06-09年逐年上升

非正常退休人数06-09年逐年上升

二是挤压了企业年金的市场,遏制了企业年金的发展

守法合规、效益中等的企业在缴完基本养老保险之后,余力不足

守法合规、效益中等的企业在缴完基本养老保险之后,如果再做企业年金,总的缴费率一般将达到20%(基本养老)+5%(企业年金)=25%,这种比率使得企业的负担很重,与美国比较,美国同样比例最高仅达到7.76+12.5%=20.26;加拿大雇主两种缴费的最高比例大概5%+9%=14%,且年金缴费在限额以内可以税前扣除,绝大部分国家企业年金雇主的缴费比例是自愿的,且允许税前扣除,如芬兰、英国、澳大利亚、荷兰、爱尔兰等等;这样,企业可以根据职工的绩效自由确定缴费比率,不但对留才有效,而且企业的负担也是可控的;

另外:这些国家共同的特点是,基本养老的缴费率和企业年金缴费率,是前低后高的关系。也即,国家承担有限的养老责任,大部分养老责任由雇主和个人承担,一方面对个人参加企业年金的缴费有激励作用,另一方面,也有效低降低了国家未来的财务风险。

2、中国企业年金职工参与率与国际对比

一方面基本养老缴费比率太高,企业负担沉重,另一方面职工对基本养老保证退休生活也存在计划经济时代式的幻想,使得基本养老对企业年金存在明显的替代和挤出效应,企业年金起步7年来,我国企业年金就业人口参与率仅仅为1.51%,相比之下,美国(16-64岁,下同)将近50%,加拿大超过50%,英国超过60%,新兴市场捷克也已达到22%,斯洛伐克高达48%;从占GDP比重看,中国企业年金基金占GDP不到1%,而OECD的34个成员国平均水平高达68%,例如美国为68%,澳大利亚是82%;有的国家已超过100%,例如瑞士101%,荷兰已高达130%.由此可见,中国企业年金事业发展任重而道远。

三、主要建议

基本养老和企业年金制度建设应该齐头并进

目前我国在全力推广基本养老的覆盖率,在扩面方面花费了大量的精力,从人力资源和社会保障部的部门设置来看,有两个司负责管理基本养老,一个是养老司,一个是社保中心;企业年金仅仅由养老司、基金司下面的一个处分管,人员方面,企业年金的人力只占到负责基金养老的10%左右,企业年金制度的设计、管理和推动的人员严重不足。

建立第二支柱如同建立第一支柱一样,顶层设计也要“先期投入”,过度重视第一支柱与过度忽视第二支柱,其结果和损失是一样的,过度重视第一支柱,在眼下的当期收益可能最大,但长期看,很可能会加重第一支柱的财务负担和债务风险,如果从现在起就均衡两个支柱的建设力度,则可建设起一个政府与市场分责的制度体系,实则上,是政府权衡养老制度的长期目标和短期目标的关系问题,也是长期利益和短期利益的得失比较问题。

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建议加快顶层设计:

第一、将基本养老的个人账户和企业年金中个人账户合二为一

这两个账户的性质相同,本质上都是个人缴费用于未来养老,区别是前者为强制性缴费,后者是自愿性质,实际管理效果来看,前者空帐1.7万亿,做实账户年回报率2%左右,后者在市场化的管理下,截至2010年,人社部公布年化回报率达到11.43%;前者对个人无账单,后者月月有账单,缴费和投资收益清晰;前者个人对管理无任何话语权,后者企业代表个人行使充分的话语权。从机制分析,企业年金制度更有激励性质,更受欢迎。

第二、逐步降低第一支柱的缴费比率,并稳步提高第二支柱的缴费率

根据清华大学的杨燕绥教授的建议,未来十几年内,基本养老缴费每年降低一个百分点,企业年金缴费则每年上升一个百分点,从而把政府的负担有效地分散到市场。

这样做的好处,可以有效地降低政府承担的过度的养老负担,未雨绸缪,使得政府的责任适度,实质上,是把政府对市场的过度挤占还回“市场”,以市场的效率来弥补政府的不足。

第一支柱缴费率下降之后,企业的负担降低,企业年金等私人养老金的建立就有了扩展的空间,如果政府辅之以财税等政策的激励,则私人养老金会迅速成长,不但能够有效分担国家的养老负担,而且对上市公司治理结构的改善、资本市场的成长都能起到有效的推动作用。

第三、大力发展企业年金

1、亟待“税优新政”

企业年金经过7年的发展,截至去年年底,规模才3500亿,大大低于市场预期,而且在存量年金转制完成之后,整个行业将进入“渐进期”,企业年金发展迟缓最主要的原因是财税政策的缺失,国外企业年金的发展主要靠税优推动,且实行延迟纳税的模式,即EET模式(缴费阶段免税、投资收益免税、领取阶段征税),而我国目前企业年金中的企业缴费仅有5%的税优,且进入个人账户时还得缴税,个人缴费部分则必须缴税,且为TEE模式,税优政策不具吸引力,制约了雇主和雇员建立企业年金的积极性,成为发展年金最大的障碍。

目前为事业单位改革配套的职业年金制度(类似于企业年金),其税优也是缺位的,无疑对公众不太看好的事业单位改革增加了推动难度。

毫无疑问,在短期内完善企业年金的税优政策会减少财政的当期收入,但长期内会降低国家的财务成本,这就需要财税部门在制度设计上,在长期和短期目标间进行选择,如果经常性地使用近期的解决方案以节约财务成本,就有可能恶化长期内财政平衡的可能。 我们通过算帐可以发现:目前财政每年事业单位退休金支出千亿,对基本养老的补贴逐年增加去年已达两千亿,这两部分合计三千亿,未来还会进一步增加;但通过财政34号文,否定《企业年金

20号令》规定的两个8.33%比例,同时通过694号文,对企业年金个人缴费实行税收,2011年全年增加的税收收入仅仅30多亿[ 财政部内部资料],以区区微薄的税收收入使得一个新生年金市场处于“不上不下”之状态,而且,如果实行税延,则未来税优未必“损失”,进一步,算上由于企业年金的大力发展推动资本市场发展壮大,财政从资本市场获得的税收可能将远远大于目前暂时的税收“损失”。

2、推行强制性企业年金制度

在基本养老的缴费率适度下降的情况下,为应对老龄危机,须及早储备养老资源,建议对企业年金实行强制建立的方式,这方面,拉美、中东欧国家都有对应的制度设计和安排,其中,拉美国家通过推行强制性的养老金,不仅有效地积累了养老资金,而且从无到有发展出了一个相对成熟的资本市场,从中国经济发展程度来看,更应借鉴发展中国家的成功经验。 强制性企业年金制度推出前提是基本养老缴费率的下降,这就需要政府在顶层设计上有前瞻性的眼光和养老三支柱互为联系的观点。 强制性企业年金制度在中国具有文化基础,中国是典型的东方文化,强调以集体的力量解决问题,团购在中国的热火就是明证,进入21世纪是普通百姓借助企业的力量解决养老问题的时候了。

参考文献:

郑秉文.《中国养老金发展报告》【M】.北京:经济管理出版社,2011.

杨燕绥.《养老资产管理》(内部交流报告)